化解融资平台债务风险须出台明确规则

化解融资平台债务风险须出台明确规则

从根本上说，地方融资平台的出现，是为了解决地方项目建设资金需求与资金来源不足之间的矛盾。因此，在国家部门对地方投资项目的立项审批过程中，必须坚持的基本原则是：财权事权匹配、项目立项与财政预算(而不是资金供给)一一匹配。　　第一，允许地方发债实现偿债时点重新分布；第二，允许政策性银行提供流动性过桥支持或进行资产证券化；第三，将部分项目纳入“十二五”规划；第四，鼓励引入民间投资；第五，强化地方政府偿债义务，敦促出让营利性地方国有资产偿债。　　近来地方融资平台风险持续被各方强烈关注，日前，记者就此问题专访了兴业银行首席经济学家、市场研究总监鲁政委。鲁政委提出，需要中央政府就融资平台债务的化解问题出台一个能够为各方所遵从的明确规则。可以通过允许地方政府发债，来实现偿债时点的重新合理分布，化解眼下的流动性压力。　　记者：目前，市场尤其是不少海外投资者对当前我国的地方债表示疑虑。根据已公布的半年报数据，工行、中行、建行和农行四大行平台贷款合计2.57万亿元，四大行上半年新增平台贷款合计6170亿元。您认为，这是否会引起市场的担忧？按照新的资本管理办法，这是否会加大对银行资本金的消耗？　　鲁政委：中国银监会自2010年初就开始对地方融资平台进行风险提示，并要求解包整改和提高资本充足率，商业银行应该对地方融资平台的风险已有了充分认识。然而，数据显示地方融资平台贷款依然在继续增加，这种让人意外的情况不能不令人深思。　　第一种情况可能是，对于商业银行来说，由于前期已经发放了贷款，如果让此类项目自然完成，这些项目可能不会成为坏账，因而，为避免因“强行断奶”而造成坏账被动发生，银行选择了继续提供信贷；第二种情况可能是，从商业银行实务的角度看，绝大部分融资平台的实质风险可能比估计的要小，特别是如果从地方政府的还款意愿和动态的角度看可能就更是如此；第三种情况可能是，这些新发生的贷款与目前政策依然网开一面的领域相关，比如保障房建设。　　而无论是因为哪种情况，似乎都意味着，虽然在信贷紧缩和房地产调控的背景下，地方融资平台风险有所上升，而在一些地方也的确出现了融资平台资金链紧张的苗头，但融资平台的整体风险可能并没有外界所想象的那么大。而今年以来，财政部、发改委、银监会有关负责人也曾多次表示，地方融资平台的风险可控。但这种所谓的“可控”要能够真正让市场放心，从根本上说，需要中央政府就融资平台债务的化解问题出台一个能够为各方所遵从的明确规则。　　如果新增的融资平台贷款不能达到全覆盖，那么，按照监管部门的就融资平台提出的资本充足率新规，必定会造成对商业银行资本金的更大消耗。　　记者：自去年以来，地方政府融资平台贷款成为监管层最为重视的银行信贷风险之一。不仅从国务院层面出台了相关政策文件，银监会等部委也加大了地方融资平台贷款的风险监管工作。从银行的角度来说，如何在落实政策的前提下，做好融资平台的“降旧控新”的工作？　　鲁政委：做好融资平台的“降旧控新”工作，必须从融资平台生成的机制入手，才能得到根本解决。否则，就可能出现“一时解决之后，后续会再度冒出”，或“此种形态消除之后，又会以其他形态出现”。　　从根本上说，地方融资平台的出现，是为了解决地方项目建设资金需求与资金来源不足之间的矛盾。对于前者，可能源于地方试图短期内迅速解决太多问题的“跨越式发展”冲动；对于后者，则可能来源于地方财权与事权的不匹配。很多时候，即使是中央立项项目也仍然采取“中央财政出资一份、地方财政配套一部分、银行贷款一部分”的“三合一”的方式解决，几乎成为常态。这种“三合一”方式直接造成了地方财政收入无法应付支出，并诱发了所谓引导社会资金参与的冲动。　　因此，在国家部门对地方投资项目的立项审批过程中，必须坚持的基本原则是：财权事权匹配、项目立项与财政预算(而不是资金供给)一一匹配。　　同时，还应继续完善商业银行的经营活动不受政府行政干预的机制。在过去的两年里，先前仅仅在个别直辖市存在的“金融服务办公室”，已几乎在所有省、直辖市、自治区全面开花。这很可能暗示，在这两年当中，地方政府对银行的影响力再度得到了全面增强。而地方融资平台，则不过是这种行政力量日益多地“服务于”商业银行经营活动的行为结晶。而这种状况则正是我国2004年之前银行商业化改革所力图革除的东西。　　记者：近年来，我国处于经济快速增长期，政府财力增长也相应较快，按照融资平台清查公布的结果看，当前平台贷款风险总体可控。但今明两年是偿债高峰期，部分平台贷款已经出现违约现象。您认为，从全国范围看，哪些地区、哪部分平台贷款隐藏的风险最大？最应引起关注？　　鲁政委：哪些地区、哪些类型的融资平台风险最大，关键是要看其债务压力与偿债能力之间的匹配性。根据国家审计署公报中的数据，从各级政府的三类债务的占比情况来看，负有偿还责任义务的直接债务比重从低到高分别是“省级　　记者：平台贷款的普遍问题是，4万亿元刺激计划使得债务期限分布和投资周期严重不匹配。当前，对化解地方债务风险，提出了城投债的解决方法。您认为还可以采取哪些具体办法来解决？　　鲁政委：第一，允许地方发债实现偿债时点重新分布。既然目前的问题是偿债时点过于集中的问题，那么，就可以通过允许地方政府发债，来实现偿债时点的重新合理分布，化解眼下的流动性压力。但是，由于预算法在年内无望修订，而按照现有预算法，中国地方政府不能独立发债。因而，这种方案“远水解不了近渴”。　　第二，允许政策性银行提供流动性过桥支持或进行资产证券化。在确定来年可以通过发债筹措偿债资金的情况下，允许政策性银行就年内偿债所需资金提供过桥贷款。等到来年发债筹得资金之后，再偿还政策性银行贷款。这样可救地方债务年内偿债之急。当然，也可以将这些项目完全转手给政策性银行，然后允许政策性银行将其资产证券化。　　第三，将部分项目纳入“十二五”规划。一些地方贷款项目之所以成为问题，是因为其偿债没有获得明确的财政资金支持。如果这些项目符合未来发展规划，那么，可以考虑将这些项目申请国家“十二五”规划立项。一旦立项成功，项目偿债的资金来源就有了保障。对于这部分项目，可以考虑允许银行进行展期而不必计入坏账——当然，这需要获得监管部门的许可。　　第四，鼓励引入民间投资。由于过去地方政府上马了太多项目，因而，指望所有项目都纳入国家“十二五”规划立项并不现实。在这些无法国家立项的项目中，对于具备盈利能力的，可以考虑部分或者全部转让给民间投资，前提是民间投资应承担偿债义务。　　第五，强化地方政府偿债义务，敦促出让营利性地方国有资产偿债。如果可以将地方政府比喻为一个私营企业老板的话，显然很难想象在企业倒闭无法偿债的情况下法律还能容忍企业主开着豪车住着别墅。因此，虽然直接融资的项目不具备足够偿债能力，但地方政府显然不能借此逃避责任，而应该出售其所掌握的其他营利性地方国有资产来继续偿债。考虑到地方国有企业资产规模远大于地方债的现实，如果做到了这一点，地方债务的偿还应该不会存在问题。只是这一原则需要中央政府来加以明确，才能够对地方政府形成足够的约束力。　　特别需要指出的是，如果采取了第四和第五方面的措施，那么，就恰恰与国际投资者的看法不同，中国目前的地方债风险就不是“危”而是“机”。在过去的两年里，宽松的融资渠道令国有经济部门过度扩张，而民间投资的领域不断受到挤压。如果采取引入民间投资和敦促地方政府出让国有资产进行偿债的举措，就能够促使政府边界再度回到合理范围内，进一步激发民间投资的活力。这将构成中国经济下一阶段发展的新动力。

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